2015: El año que no fue
Al concluir el segundo año de la administración Bachelet todo apunta, me temo, a un balance mediocre, poco enérgico, de desempeño desigual entre sectores de la vida nacional pero con escasa creatividad y proyección en general.
Alcances de una ambición
2015 iba a ser el año de máxima intensidad en el despliegue del Programa del gobierno Bachelet. Tras un inicio centrado en la reforma tributaria y el fin del lucro, el copago y la selección en los colegios, el segundo año de la administración fijaría un punto de inflexión y abriría un nuevo ciclo histórico. Luego vendría un tercer año dedicado a la consolidación de los cambios y a las elecciones municipales, puerta de entrada hacia el desenlace del actual periodo presidencial y la elección del sucesor o sucesora de Bachelet.
El Programa de campaña de la Presidenta, que tan relevante papel ideológico jugó al comenzar el gobierno, anuncia los alcances del nuevo ciclo en los siguientes términos (resumo verbatim):
- El país está preparado para entrar a un nuevo ciclo político, económico y social.
- Este programa entrega los cimientos para este nuevo ciclo.
- La necesidad de resolver las brechas de desigualdad que hoy tenemos nos exige realizar cambios profundos y estructurales.
- La más importante de estas transformaciones nos permitirá avanzar hacia una educación más equitativa y de calidad en todos sus niveles.
- Tenemos que contar con los recursos necesarios para hacer realidad estas transformaciones.
- La envergadura de esta tarea, así como la implementación de otros programas que apuntan a una mayor igualdad, nos exigen reformar nuestro sistema tributario.
- Necesitamos un nuevo marco constitucional y político que garantice derechos, defina obligaciones y que responda a las demandas de los ciudadanos por mayor participación y representatividad.
- Necesitamos prestigiar nuestra política y debemos contar con un sistema electoral que permita representar la amplia diversidad de visiones que tienen los chilenos y chilenas.
- Estos cambios estructurales unidos a algunas políticas sectoriales, como el fortalecimiento de la salud, en el ámbito público y privado, el establecimiento de nuevas condiciones laborales para nuestros trabajadores, la consolidación de un sistema integral de protección social, impulsar una descentralización efectiva, implementar una agenda de género, consolidar mejoras sustantivas en seguridad ciudadana, garantizar el respeto a nuestra diversidad e identidad, cuidar nuestro medio ambiente, avanzar en calidad de vida en el territorio y abrir nuevos canales de participación ciudadana, entre otras, son parte de los énfasis centrales del gobierno de la Nueva Mayoría (NM).
- Cuatro años es poco tiempo para la magnitud del desafío. Algunos cambios debemos implementarlos de inmediato, otros quedarán en marcha.
- Este es el comienzo de un proyecto transformador de largo plazo. Estamos hablando de hacer los cambios necesarios en el modelo de desarrollo que ha tenido Chile y que debieran orientar nuestros esfuerzos como país por las próximas décadas.
Dentro de ese mismo horizonte programático se plantea una serie adicional de transformaciones en todos los campos de la acción colectiva: economía, productividad y competitividad; energía; ciencia, tecnología e innovación; modernización del Estado; protección y defensa de los consumidores; competencia y transparencia; agricultura; pesca y turismo; minería y recursos hídricos; inversión pública y concesiones; emprendimiento de la micro, pequeña y mediana empresa; salud; trabajo; pensiones; seguridad ciudadana; justicia; descentralización; ciudad, vivienda y territorio; medio ambiente; cultura; deporte; transporte y telecomunicaciones; municipios; defensa; relaciones exteriores; superación de la pobreza; derechos humanos; equidad de género; pueblos indígenas; infancia y jóvenes; discapacidad; igualdad y no discriminación; participación e inclusión; adultos mayores.
Casi todos los sectores de la nación cambiarían pues en el nuevo ciclo –en muchos casos con profundidad ‘estructural’–, al punto que palabras como 'refundación' y 'refundacional', no usadas desde 1981, volvieron a resonar en nuestro léxico político. Este sería el gobierno de un nuevo comienzo, de un cambio de folio, de una visión trascendente de transformación de la sociedad.
La nueva etapa traía consigo algo todavía más esencial, que subyace al Programa y que debía representar el espíritu más vital y profundo de la nueva administración. Se trataba de un nuevo modelo de desarrollo –el 'otro modelo', según se anunció– que estaría precedido por un 'cambio de paradigma' en el plano ideacional, cognitivo, de las políticas públicas.
¿En qué consistían ese diferente modelo y paradigma? ¿Qué significaba el atributo de 'estructural' de los cambios buscados?
Dicho brevemente, se trataba de pasar de un modelo paradigmático de tipo neoliberal a uno socialdemócrata de verdad. Es decir, con derechos sociales garantizados, Estado de bienestar en forma, gratuidad de servicios con cobertura universal, énfasis en bienes públicos provistos con cargo a la renta nacional, mayores y más progresivos impuestos, cultivo de las dimensiones comunitarias y solidarias de la convivencia y de una cultura emancipatoria. Ese tránsito iría acompañado de una ampliación de las libertades personales en todos los planos de la autonomía humana, haciendo posible así la libre elección de valores de acuerdo a los cuales cada uno desea conducir la propia vida.
En concreto, se pondría fin a los excesos del mercado y a la mercadización de las esferas no-económicas de la sociedad (política, educacional, científico-técnica, religiosa, erótica, familiar); a los fenómenos de mercantilización, comercialización y privatización; al predominio del individualismo y los intereses egoístas; a las soluciones privadas para los problemas públicos. Todo esto mediante una vigorosa acción del Estado y la promoción de las racionalidades democráticas: públicas, deliberativas y participativas.
Ambigüedades y límites de implementación
A mitad del andar de nuestro gobierno, puede constatarse que la dirección se ha extraviado y que la vía directa que debía llevar a la refundación de la sociedad se ha perdido. La encendida retórica inicial desapareció para ser sustituida por un lenguaje lleno de ambigüedades y contradicciones; el lenguaje del ‘realismo sin renuncia’, magnífica fórmula que resume las tensiones y límites del año gubernamental 2015.
En cuanto al ambicioso Programa, la confianza en él y sus autores quedó severamente dañada al conocerse su modo de producción y de financiamiento. El núcleo encargado de su elaboración salió prontamente defenestrado de La Moneda.
Las reformas centrales –tributaria, escolar y constitucional– sufrieron serios traspiés al entrar en contacto con la realidad. La primera, luego de aprobarse tras engorrosa negociación, está siendo rehecha ahora entre expertos que buscan simplificar y racionalizar su aplicación. La implementación de la segunda se sujetó a la expedición de un conjunto de reglamentos, con lo cual los cambios se postergaron y su eco ideológico se ha ido apagando, sin que podamos esperar de ella un mejoramiento significativo de los aprendizajes. La tercera reforma, del orden constitucional, será canalizada a través de un proceso de educación cívica y consultas ciudadanas hacia el Congreso, que más adelante decidirá su procesamiento y aprobación. La asamblea constituyente quedó descartada por el momento (aunque no las ilusiones que se forjaron en torno a ella). La nueva carta fundamental, postergada hasta el próximo cuatrienio.
Las demás medidas de cambio –en los más diversos planos, desde la despenalización del aborto hasta el fortalecimiento de los sindicatos y la gratuidad de los estudios superiores– han experimentado similares dificultades de diseño, aprobación e implementación.
De hecho, las reformas, el gobierno como tal, la Presidenta y sus ministros y el desempeño de las autoridades y la NM en sectores considerados claves por la ciudadanía son evaluados en general a la baja por la opinión pública encuestada durante el año 2015. De modo que en vez de congregarse una corriente de entusiasmo, apoyo y movilización social tras las medidas impulsadas por la administración Bachelet, ha ocurrido lo contrario. Reina un clima de relativa apatía; las movilizaciones sociales corren en dirección contraria al gobierno y hay un constante murmullo de fondo sobre la escasa pericia de los gobernantes.
Factores de contexto
Sin duda, en dicho deterioro del apoyo al gobierno ha influido la vertiginosa pérdida de confianza en la clase política en general, motivada por los escándalos que afectaron a personal del propio gobierno e indirectamente también a la Presidenta, en primer lugar; a los partidos oficialistas enseguida; luego a la oposición de derecha que ha permanecido inerte político-ideológicamente, y también ahora último a la principal fuerza alternativa (el Partido Progresista), cuyo rostro representativo se encuentra bajo investigación de la fiscalía.
Es, pues, el sistema político en su conjunto –en sus instituciones centrales y prácticamente en todos sus liderazgos individuales con escasas excepciones– el que se halla cuestionado y ha perdido credibilidad durante el 2015.
Tampoco puede discutirse que las ambiciosas ideas de cambio del gobierno se han visto afectadas por el enfriamiento de la economía y la caída de expectativas de los consumidores. El dinamismo de los últimos años ha ido perdiendo vigor a lo largo de los 24 meses pasados y las perspectivas futuras son de estrechamiento de la actividad y de aún más reducidas expectativas de crecimiento. Una constante dialéctica negativa entre empresarios y gobierno contribuye a deprimir el ambiente de los mercados y hace dudar a la gente de que la actividad económica pueda recuperarse en el corto plazo. El bajo precio del cobre y las dificultades para elevar la productividad en diversos sectores, así como la difundida sensación de que al momento no hay una visión de desarrollo que articule los diferentes intereses, visiones de mundo e ideales, crea una nube de incertidumbres que impide ver el horizonte y apurar el paso.
Lo que viene ocurriendo con las comunidades científicas, su desilusión y real desazón con un gobierno que había prometido una política esclarecida de apoyo a las actividades de investigación y desarrollo, es un buen ejemplo del clima de frustración que se ha ido instalando en la ciudad política, nuestra polis. Como nunca antes las personas preocupadas por la invención, los descubrimientos, el conocimiento y la transformación del mundo físico y las ideas, han manifestado su preocupación y reclamado frente a la indolencia del gobierno. Acusan una falta de rumbo en este campo, inefectividad burocrática e ineficiencia de Conicyt y el desaparecimiento –en la práctica– de los temas de la ciencia académica y la innovación de la agenda pública y los planes de inversión.
Como sea, al concluir el segundo año de la administración Bachelet todo apunta, me temo, a un balance mediocre, poco enérgico, de desempeño desigual entre sectores de la vida nacional pero con escasa creatividad y proyección en general. (¿No es esa acaso la razón de la carrera presidencial anticipada que comenzó en 2015?).
Incluso temas tradicionalmente dinámicos y exitosos, como las relaciones exteriores del país, son objeto de una sorda y contenida crítica debido a la excesiva e injustificada focalización confrontacional con Bolivia, donde nuestro equipo jurídico fue tomado por sorpresa en La Haya. Hasta el momento del cambio del agente chileno, existía la idea –crecientemente compartida por amplios círculos– que el gobierno impulsaba una estrategia equivocada: reactiva frente a las autoridades bolivianas, de corto alcance, propensa a la polémica jurídica, atrincherada en el formalismo del derecho internacional pero insensible a las realidades político-culturales y a las percepciones de las autoridades internacionales, los países vecinos y los pueblos de la región. Al final, Chile parece progresivamente un colectivo enclaustrado tras los muros de sus tratados de límites, más confiado en la fuerza como última ratio que en la razón como primer puente de entendimiento y civilización. Una perspectiva que fácilmente puede descalificarse como decimonónica.
El año que concluye estuvo marcado también por una brecha entre la retórica regionalista y descentralizadora del poder y las realidades del persistente centralismo. Así, el permanente deseo de las autoridades de fortalecer el activismo del Estado central se ha conjugado con un debilitamiento de los poderes locales y, en primer lugar, de los municipios. En este cuadro cabe entender el continuo deterioro de la situación de La Araucanía y la multiplicación allí de la violencia y los actos terroristas; la falta de una oportuna previsión y ahora de una reacción efectiva frente a la situación de industrias de amplio impacto regional como la minería en el norte y la industria del salmón en el sur; y el renovado estado de semi-crisis que aqueja a los municipios, afectados por los crónicos déficits de sus colegios y servicios de salud.
Asimismo, la idea de que la acción del gobierno y las políticas públicas impulsarían la renovación urbana, ciudades habitables, un mayor compromiso con los espacios públicos, mejores entornos para las comunidades y una existencia segura, atención a las condiciones de vida y habitación de las familias en sus localidades, todo eso ha ido borrándose del discurso para ajustarse a los parámetros de una más modesta continuidad de las políticas y al realismo de los presupuestos. En tanto perdura –y a ratos se agrava– el mal funcionamiento del transporte en la ciudad de Santiago (Transantiago) y se extiende la percepción de inseguridad frente al crimen, la violencia y las drogas, sobre todo en los sectores de menores ingresos.
Por lo demás, como ya resulta de ordinaria ocurrencia, también la administración Bachelet debió hacerse cargo de las destrucciones causadas por la naturaleza durante los dos primeros años del cuatrienio.
En suma, durante 2015, frente a la inflación de expectativas alimentadas por la promesa programática presidencial de un nuevo ciclo histórico, volvió a circular en sordina entre las élites y en el sentimiento popular –sobre todo a nivel de la opinión pública encuestada– la antigua pregunta del Centenario formulada originalmente por Enrique Mac Iver: ¿Qué ataja el poderoso vuelo que había tomado la República...?
E pur si muove
Sin embargo, no es cierto que la nación esté detenida o vaya en caída libre. Diagnósticos que exageran los males o son poco finos a la hora de analizar los progresos (aparentes o reales) ayudan poco a entender la situación en que nos encontramos.
Por lo pronto, en un cuadro de deterioro económico latinoamericano relativamente generalizado, Chile mantiene una expectativa de mínimo crecimiento. Los fundamentos de la economía –como suelen decir los practicantes de esa 'ciencia lúgubre' (dismal science), según la bautizó el historiador Thomas Carlyle (1795-1881) – están sanos, aunque la productividad se halla estancada en varios sectores. Asimismo, las instituciones funcionan normalmente, aunque con escaso reconocimiento y a veces sin efectividad, y la política, a pesar de su crisis, no se ha hundido en el populismo.
Interesantemente, el gobierno –que ya sabemos termina el año con bajos índices de popularidad y enredado en problemas de gestión política generados por su propia incompetencia– sin embargo puede reivindicar en su favor varios cambios en la línea de su oferta programática.
En 2014 aprobó una reforma tributaria que –en régimen— sumaría el equivalente de hasta tres puntos adicionales del PIB al gasto social; logró una clara mayoría para su ley del fin del lucro, el copago y la selección escolar y creó una subsecretaría de educación parvularia dentro del Mineduc. En 2015 obtuvo –incluso con votos de la oposición– el reemplazo del sistema binominal y una 'ley corta' que introduce la gratuidad en la enseñanza superior, así como obtuvo el respaldo necesario para la creación de dos universidades estatales y de un centro de formación técnica del Estado en cada región del país.
Además, puso en discusión diversas materias en el Parlamento que durante 2016 se transformarán en leyes, entre ellas: una reforma laboral que –como sea que termine aprobándose– reforzará el poder de los sindicatos; una nueva carrera docente que, sin modificar de fondo la estructura, formación, funcionamiento y evaluación de los maestros, comprometerá una significativa suma de recursos para mejorar las remuneraciones de la profesión; el término de la administración municipal de colegios traspasándola a unos servicios locales y a un servicio nacional de educación, y los proyectos sobre probidad y corrupción que resultaron del Informe de la Comisión Engel.
Adicionalmente, tras una serie de indefiniciones conceptuales y de procedimiento, la Presidenta puso en marcha un proceso participativo en torno al establecimiento de una nueva constitución, materia que, ya vimos, será resuelta después de que concluya el actual periodo presidencial. También se puso fin al sistema binominal, aspiración continuamente sostenida desde los días de la Concertación.
A mitad de su camino, entonces, la administración Bachelet ha puesto en marcha una serie de cambios que, en parte al menos, responden a las propuestas del Programa y apuntan en general en la dirección de ampliar la esfera de bienestar del Estado y el papel proveedor, regulador y supervisor del mismo. En cada caso, claro está, la retórica ha ido por delante de la realidad y la excede; las promesas involucradas han sido exageradas y, particularmente, la gestión política de los proyectos ha suscitado fuertes críticas técnicas, tensiones dentro de la NM y acusaciones –sin lugar a dudas justificadas– de mal manejo, desprolijidad e improvisación.
Incógnitas de implementación e impacto
Por otra parte, no es posible evaluar aún el impacto de los cambios impulsados por el gobierno, pues en la mayoría de los casos las leyes correspondientes no han sido aprobadas, o su implementación todavía no comienza o los cambios esperados se hallan recién en fase preparatoria de ejecución.
Desde ya algunas cosas están claras, sin embargo. En ocasiones, como ocurre con la reforma tributaria, la legislación aprobada ha debido ser revisada a fondo para permitir una aplicación racional y dar frutos. En otros casos, como la ley educacional del fin de tres cosas (lucro, copago y selección), hay que dictar una docena o más de reglamentos para poner en marcha la reforma y algunos anticipamos que su impacto sobre la calidad de los aprendizajes escolares será insignificante y, por lo mismo, invisible.
También hay reformas que por la manera de aprobarse, a 'matacaballo', por ejemplo en el caso de la ‘ley corta’ de gratuidad, se hallan en estado líquido e inestable, a la espera de que se discuta una ley marco de la educación superior, la cual debería implantar un nuevo modelo de financiamiento de ese sistema, dentro del cual la gratuidad es solo una pieza más.
Otras reformas, como vimos, se hallan apenas en fase de tramitación, pero, desde ya, han generado importantes efectos de incertidumbre y divisiones en diferentes ámbitos, como ocurre por ejemplo con la reforma laboral y con la desmunicipalización escolar, por ejemplo.
Balance de signo negativo
De manera que, a la luz de un balance que considere todos los elementos en juego, en las varias dimensiones del cambio ofrecido por el Programa enunciado por el gobierno Bachelet, salta a la vista, en primer lugar, la distancia entre el discurso programático y la implementación práctica.
Efectivamente, la brecha es de enorme magnitud y profundidad. No hay nuevo ciclo histórico, no hay cambio de paradigma, no se ha impuesto un nuevo modelo de desarrollo, no ingresamos en una dinámica virtuosa de mayor igualdad, no hubo efectivo recambio de la generación gobernante, la gestión política ha sido francamente mediocre, la NM no aparece como un pacto de largo aliento ni ha dado muestras de unidad de propósitos y de responsabilidad gubernamental, los aspectos técnicos y burocráticos de la administración han sido débiles y por debajo de las expectativas e incluso la Presidenta se ha visto incómoda en su puesto, sin su acostumbrado liderazgo.
En segundo lugar, el balance confirma que a lo largo del año 2015 se instaló, y no pudo ser superada –como hemos venido sosteniendo en este espacio–, una crisis de conducción que, en última instancia, se traduce en la incapacidad práctica del gobierno de contar con una agenda, una carta de navegación, un equipo coherente de alta gestión gubernamental y una caja con suficientes herramientas para hacer frente a las complejidades de los desafíos que ha debido encarar. En cada uno de esos aspectos la gobernabilidad ha sido débil y se halla cuestionada.
La agenda aparece demasiado vaga y ambiciosa a la vez, le falta un diagnóstico realista y maduro y es improvisada y pobremente comunicada. El sueño del nuevo ciclo histórico no pudo materializarse, racionalizarse y sistematizarse. El Programa permaneció escrito en el cielo, en letras doradas, sin descender a la intrincada, compleja, a ratos fea, realidad.
No ha habido propiamente una carta de navegación, en el sentido que Edgardo Boeninger usaba este término. Por eso la continua sensación de que se improvisa, se varía el rumbo, se entra en callejones sin salida; que falta coordinación del conjunto y, en particular, una estrategia legislativa razonable y compartida con los liderazgos parlamentarios y de la NM.
El equipo central de la administración Bachelet, su núcleo, se desplomó a comienzos del 2015 y, desde ese momento, comenzó una sorda pugna entre los bloques rupturista y reformista. Aquel entiende el Programa como un dogma que debe ser impuesto mediante una operación de retroexcavadora al cual no se puede renunciar a riesgo de desdibujar la identidad del nuevo ciclo histórico. El otro (el bloque reformista) representa una visión realista del Programa, la necesidad de su reelaboración a la luz de las cambiantes circunstancias políticas y económicas, y un énfasis en la adaptación, efectividad y eficiencia del manejo de los asuntos gubernamentales. El Partido Comunista, que en la práctica lidera al bloque rupturista, reconoce abiertamente esa pugna. Así, en un documento reciente, señala que “al interior de la Nueva Mayoría hay una disputa ideológica-política de mayor calado por la direccionalidad del proceso. La disputa por la hegemonía de la dirección del proceso se ha agudizado al interior de la Nueva Mayoría”, recalca.
Por último, la caja de herramientas para el diseño, formulación, decisión y puesta en ejecución de las políticas públicas centrales parece haber estado mal dotada desde el comienzo, si uno se atiene a la mediocre elaboración técnico-jurídica de los proyectos y medidas gubernamentales y al constante déficit de solidez de los mismos. La reforma tributaria enviada inicialmente al Congreso, y luego también su modificación y ajustes negociados y eventualmente aprobados, deben ser revisados ahora a fondo. Es un símbolo de la falla tecnoburocrática del gobierno y la débil apoyatura y asesoría recibida por parte de los technopols próximos a la NM. Sobre todo, refleja la falta de un eficaz manejo de esa caja de herramientas; de conducción del proceso de formulación, diseño y adopción del cambio. La accidentada trayectoria de la iniciativa de gratuidad hasta culminar en la glosa objetada por el Tribunal Constitucional y luego en una deficiente ‘ley corta’, confirma la insuficiencia de la caja de herramientas con que trabaja la administración.
En tercer lugar, los hechos del 2015 permiten confirmar que la crisis de conducción gubernamental se halla acompañada –favorece a, y a la vez se retroalimenta con– la crisis que experimentan las élites nacionales: la élite política ante todo y, enseguida, la élite empresarial y la élite religiosa (de la iglesia católica), en medio de un ambiente de generalizada pérdida de reputación de las instituciones y el afloramiento de hechos de corrupción al interior de las FFAA y en el estamento directivo del fútbol.
La crisis de conducción que afecta a la gobernanza de la democracia y a sus mecanismos de dirección, orientación, representación, participación y deliberación, puso al descubierto –durante el año que concluye– que la esfera de las élites (en su conjunto) ha perdido legitimad, efectividad y prestigio. Se ha visto dislocada por la indebida penetración del dinero y los subsiguientes escándalos de los negocios en diferentes ámbitos. Ha perdido legitimidad transversalmente porque los principales grupos de poder aparecen envueltos en prácticas que no se condicen con las elevadas expectativas y responsabilidades de su posición en la sociedad. Han perdido en reputación y asentimiento, que son una parte esencial de su poder simbólico. Y, por ese solo concepto, hoy son más débiles y se ven impedidas de contribuir a resolver la crisis de conducción que experimenta el gobierno.
A su turno, esta falla del gobierno ha limitado durante los últimos 12 meses su capacidad de actuar sobre las crisis de las élites y ayudar a su renovación, rearticulación y recuperación de su papel en la sociedad. Incluso más: al comienzo del año 2015 hubo momentos en que personeros y voceros del gobierno parecieron plegarse al coro de denuncias, acusaciones, inculpaciones y activo desprestigio de las élites, sin percatarse de que de esa manera socavaban su propio sostén en el campo del poder simbólico. A fin de cuentas, a lo largo de la historia los grupos investidos de la autoridad del gobierno, cualquiera sea su fuente de legitimidad, han aparecido siempre ante la población –de ciudadanos o sujetos– como una élite, indisolublemente asociada a las demás élites de la sociedad. La pérdida de prestigio de una afecta a las demás.
Por todo esto sostenemos que 2015 es el año que no fue. No fue el año de la consolidación de un nuevo ciclo histórico ni fue el año en que la crisis de conducción del gobierno diera señales de recuperación. No fue un año de portentosos cambios, como se habían anunciado, pero tampoco de parálisis e inacción. Sin embargo no fue un año decisivo ni marcará los rumbos del futuro. No resolvió los conflictos dentro de la NM ni puso en marcha nuevas dinámicas de transformación. Las medidas que el gobierno sí logró aprobar o poner en marcha aún no producen efectos ni se conoce su impacto. En cualquier caso, carecen del potencial de remover las estructuras de la sociedad. ¿Traerán consigo mejoramientos y beneficioso de largo aliento? No se sabe.
En suma, el año que no fue.
